我国正处在城镇化、机动化的快速发展阶段，由于历史欠账较多而新增需求持续快速增长，“停车难、乱停车”的问题日益突出。近日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于推动城市停车设施发展意见的通知》（国办函〔2021〕46号，以下简称《意见》），按照决策部署，着力加强规划引导，以市场化、法治化方式推动城市停车设施建设。加强城市停车建设与治理，不仅是“补短板”的有效投资领域，而且是汽车消费的必要支撑，同时还可显著改善城市公共秩序与宜居环境，有效增强人民群众幸福感和获得感，既是民生问题也是发展问题，具有重要意义。
一、近几年，我国城市停车发展与治理进入快车道
2015年，国家发展改革委等七部委发布《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），自上而下开启了城市停车发展与治理的新局面。国家相关部委根据自身职责分工，分别在规划、建设、管理、执法等环节以及土地、价格、金融等重点领域均出台了相应的政策文件，并推进实施了试点示范、加大债券支持等具体举措。各地方城市政府纷纷出台了大量的政策文件和法规；部分城市进行了停车普查和规划，也建设了一批停车设施项目，努力推进停车共享等，有效增加了停车供给；以路内电子收费为基础、路内路外一体化的智慧停车项目越来越多，部分城市也加大了乱停车治理力度。总体看，我国城市停车发展与治理进入快车道，成效显著。
二、城市停车需要以更大力度推动以实现彻底改观
尽管近些年我国停车设施建设的外部环境条件已有很大改善，但也仍存在一些政策“最后一公里”尚未打通的问题，包括土地如何分层出让和以更灵活的出让方式、产权如何确权登记、市场化价格如何真正落实等等，市场化、产业化的营商环境仍尚未到位。再加上大多数城市停车执法不到位，刚性需求没有真正转化为市场需求，停车设施投资回报率低、周期长，社会资本高度关注但参与度不高。最终导致真正新建的停车设施相对较少，尤其是矛盾最为突出的老旧小区，尚未有效破解。在小汽车仍然快速进入家庭的背景下，停车设施的增长远远低于小汽车的增长速度，近几年停车缺口越来越大，“停车难、停车乱”问题不但未有改观而且持续加剧。
党中央、国务院高度重视城市停车问题，基于当前发展状况，将加强停车设施建设提高到了前所未有的新高度。去年11月，习近平总书记在《国家中长期经济社会上发展战略若干重大问题》一文中明确提出“在城市旧城和老旧小区改造，地下管网、停车场建设，托幼、养老、家政、教育、医疗服务方面都有巨大需求和发展空间。”去年7月30日中共中央政治局会议上，明确将城市停车场纳入补短板工程。今年的《政府工作报告》也再次将其列入建设重点之一。
为全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，真正解决城市停车问题，迫切需要在既有基础上，继续完善细化政策措施，打通“最后一公里”，同时加大工作力度，把政策措施落实到位，实现“停车难、乱停车”现象彻底改观。
三、当前《意见》与原《指导意见》总体思路一脉相承
本次国务院办公厅转发的《关于推动城市停车设施发展的意见》（以下简称《意见》），从总体思路上看，与2015年七部委印发的《指导意见》一脉相承，具体体现在以下几个方面。
（一）坚持统筹考虑、理性推进停车设施建设
先后两次印发的政策文件虽然都是针对城市停车设施建设和发展，但并非意味着全面增加停车供给，而是统筹城市与经济发展、统筹停车与宜居环境、统筹动态交通与静态交通等各个方面，尤其是在城市交通拥堵治理大背景下，理性推进停车设施建设。既要考虑小汽车是公众生活品质提升、消费和经济发展拉动的必要，又要考虑集约化城市开发模式下有限土地条件下停车设施与绿地、休闲的平衡，还要考虑停车与小汽车拥有、使用以及城市交通拥堵治理之间的关系等等，这也是高质量发展的应有之义。
本《意见》基本原则中明确“根据城市发展需要，区分基本停车和出行停车需求”，在主要任务措施中提出“有效解决基本停车需求”、“合理满足出行停车需求”。将停车分为基本停车和出行停车两种类型，并且明确“有效解决”和“合理满足”不同的态度和力度，充分体现了供给侧结构性改革的要求，更是基于基本停车影响小汽车拥有、出行停车影响交通拥堵的机理。“有效解决基本停车需求”就是要尽可能满足公众拥有小汽车的诉求，尤其是解决当前大量既有小汽车晚上在居住区尚未有合规停车位的必然要求。这也决定了居住区基本停车设施的建设与供给是未来的重点。“合理满足出行停车”就是要充分考虑城市交通拥堵、污染物和碳排放等约束，研究分析判定停车供给的合理性、必要性，通过停车手段来引导公众合理使用小汽车，更多采用公共交通等绿色出行方式。《意见》也因此明确提出“适当控制公共交通发达地区停车设施建设规模”、建设“停车+换乘”（P+R）停车设施等要求和措施，优化形成以公共交通为主的城市出行结构。 ????
（二）坚持市场化、法治化方式推进
从设施属性看，与道路这样的公共品有本质区别，小汽车停车设施属于私人产品，是商业地产的范畴，必须坚持“谁使用、谁付费”。相应的，政府不是供给主体，没有供给的责任和义务，需要通过产业化、市场化的方式增加供给。但政府有治理乱停乱放、维护公共秩序的责任，需要加强执法。这同时也是实现停车产业化、市场化的必要前提，否则刚性需求并非真正市场需求、价格机制失灵，也就不会有社会资本投资建设、增加供给。
在《意见》的指导思想中特别强调“以市场化、法治化方式推动城市停车设施建设”，在基本原则中明确“政府引导、市场运作”，强调“坚持‘谁投资，谁受益’的原则，激发各类市场主体投资运营城市停车设施动力。”通过市场化、法治化方式推进停车建设与治理，还需要像《意见》最后提到的那样，要“引导公众树立有偿使用、规范停车的观念”。只有主管部门和公众能统一思想，认可停车应缴费、违停必受罚、通过价格机制调节需求等观念，才能把相关政策措施比较顺利、有效的实施下去。
（三）政府主要是构建良好的营商环境
坚持市场化、法治化的路径推进，决定了政府的角色和职责是构建良好的营商环境，而不是直接投资建设。《意见》在基本原则中强调政府“加强顶层设计和政策引导，深化‘放管服’改革，强化资金、土地等要素支撑，营造良好市场环境”。在任务举措中，也是紧紧围绕如何营造好投资、运营环境展开：既包括宏观层面政府把停车规划和标准规范做好、明确并简化投资审批流程，也包括加强投融资创新支持、更灵活的土地出让方式与产权登记、切实落实好市场定价机制等关键领域的政策措施。当然，停车方面的立法和执法也是营商环境的组成部分，并且是非常关键性的举措。
四、《意见》进行了有针对性的补充、深化
经过近几年发展，停车设施领域又呈现了一些新的问题和挑战。本《意见》进行了相应的补充、细化与深化，主要有以下几个方面。
（一）在金融支持方面有更大的创新
对于停车场专项债券，强调“支持企业以市场化方式发行”，而不是原有的审批方式。同时，城市停车也像高速公路特许经营、贷款修路一样，“鼓励金融机构探索基于停车设施产权和使用权的抵押融资等金融服务”。《意见》还提出了“鼓励通过资产证券化等方式，盘活存量资产”，以及鼓励采用“债贷组合”等方式，构建多元化、可持续的停车设施融资体现，为停车设施建设投资提供更多的资金来源。
（二）更明确的土地出让和产权登记政策
基于城市土地资源紧缺的状况，停车设施建设最大可能的是利用道路、广场、公园绿地等地上地下空间，《意见》要求城市人民政府根据国家相关土地政策，“抓紧出台土地分层出让开发实施细则”。在土地出让方式方面，《意见》要求落实党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置机制体制的意见》中有关土地要素的政策，采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)等方式供给停车设施用地，这不但在划拨和招拍挂方式之外提供了更灵活的土地供给方式，也为投融资模式的创新提供了更多可能。同时，在停车产权登记方面，《意见》要求城市人民政府按照国家《不动产登记暂行条例实施细则》相关条款，“出台不同类型停车不动产登记细致，明确不同类型停车设施的产权归属，做好不动产登记。”
（三）更加强化技术提升和智慧智能
《意见》强调要加强机械式停车装备研发，形成靠质量竞争的市场格局，打造自主品牌；强调要采用多种方式，推进路内停车收费电子化，以及路内路外一体化；强调政府最大限度开放停车信息数据，引导互联网平台等企业为公众提供信息引导、车位预约等停车服务；强调通过市场机制、利用网络化智能化手段实现车位共享；强调新改建停车设施要按一定比例配建充电设施等。
在《指导意见》印发实施几年后，国务院再次部署制定并转发本《意见》，充分体现了对城市停车的高度重视和必须解决好的决心，相信国务院相关部委、各地城市人民政府，一定会将《意见》的要求和部署转化成工作的动力，以更大的工作力度和热情，统筹协调、形成合力，切实推进落实，让“停车难、乱停车”很快成为历史，让人民群众有实实在在的获得感和幸福感。
（作者：程世东 国家发展和改革委员会综合运输研究所）
